Федеральные округа в системе реализации государственной региональной политики.

Цель работы - исследование федеральных округов в системе реализации государственной региональной политики.

Северо-Кавказский федеральный округ был выделен из состава Южного федерального округа, указом президента России Д.А. Медведева от 19 января 2010 года. Образование данного округа стало первым изменением числа федеральных округов с момента их учреждения в 2000 году президентом России Владимиром Путиным. В округ вошли республики: Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Северная Осетия (Алания), Чеченская и Ставропольский край. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Главы Российской Федерации в федеральных округах.
Проведенное деление страны на федеральные округа преследовало больше политические, чем экономические цели. Стремление к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления на территориях предопределило отход сетки деления страны на федеральные округа от объективно сложившихся к концу 1990-х гг. макрорегионов в виде восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, объединяющих органы государственной власти всех субъектов Федерации (некоторые регионы в лице их руководителей входят сразу в две ассоциации).
Между тем, формирование таких ассоциаций шло достаточно сложно и долго с 1990-1991 гг., когда при отмене плановой экономики и развале СССР снизу начинали возникать новые интеграционные образования регионов, призванные заместить крупные экономические районы Госплана. Количественный состав межрегиональных ассоциаций изменялся вплоть до 1998 г., а законодательный статус этих объединений был установлен только в декабре 1999 г. в одном из последних федеральных законов эпохи президента Б.Н. Ельцина. Таким образом, наряду с традиционной территориальной сеткой, объединяющей отдельные субъекты Федерации в крупные экономические районы, сложилось и новое деление страны, укладывающее регионы в межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.
Можно предположить, сколько больших и малых трудностей встанет на пути построения новой гипотетической схемы административно-территориального деления на основе федеральных округов, образованных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. В более выигрышном положении в данном отношении оказываются Северо-Западный и Дальневосточный округа. Именно эти округа более всего накладываются на границы существующих межрегиональных ассоциаций и экономических районов. На другом полюсе - Приволжский округ, включающий самые разные субъекты Федерации (сразу из трех экономических районов и трех же межрегиональных ассоциаций), да и центр округа смещен в сторону Москвы, располагаясь не в Самаре или Казани, а в Нижнем Новгороде. В целом, федеральные округа немного снизили сложившуюся социально-экономическую асимметрию между регионами, но не элиминировали ее до проблемы, которую уже не нужно решать. В новых границах два округа (Сибирский и Дальневосточный) занимают 2/3 территории страны, но основная часть продукции производится в европейской части России.
Такая характеристика специалистов экономической географии причин создания федеральных округов помогает нам дать свою политико-правовую оценку вариантов и стратегии развития российского федерализма в новых условиях.
Учитывая то, что Президент при утверждении федеральных округов назвал главной причиной задачу по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, можно предположить, что дальнейшие действия федерального центра будут связаны с перераспределением функций и полномочий органов государственной власти на трех уровнях, а именно - на уровне федерального центра, на уровне федеральных округов и на уровне субъектов Федерации.
Понятно, что трехуровневая система государственного управления будет иметь свои плюсы и минусы. Позитивным в этой схеме можно считать то, что федеральная власть укрепит свои позиции с помощью представителей Президента в федеральных округах, будет получать более достоверную провинциальную информацию и ужесточит свои контрольные функции, по крайней мере, за законностью использования бюджетных средств и конституционностью действий региональных властей. Негативным в трехуровневой схеме можно считать конституционную неопределенность предметов ведения и полномочий всех структур государственной власти, созданных на уровне федеральных округов и громоздкость бюрократического аппарата управления.
Следует подчеркнуть и то, что нет аналогов трехуровневой системы федерализма и в мировой практике. Тенденции развития зарубежного федерализма направлены на демократизацию национальных политических систем с условием децентрализации власти. Политическая наука на Западе ориентирована на моделирование саморазвивающихся общественных систем, а такое возможно только в условиях системной дебюрократизации государства и построения открытого гражданского общества.
Вектор развития российского федерализма в условиях создания семи федеральных округов имеет несколько иное направление. Возможно, оно оправдано в условиях переходного периода формирования правового российского государства. Дальнейшие всесторонние исследования проблем функционирования трехуровневой системы российского федерализма дадут возможность для более глубокого анализа сущности и тенденций развития современной российской государственности. 

Сегодня происходит взаимный процесс сближения центра и регионов, и полномочные представители занимают уже промежуточное звено, лоббируя региональные интересы на уровне федерального центра, а где-то наоборот - интересы центра на региональном уровне. Налицо - актуальность института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в формировании системы четкого взаимодействия между федеральными и региональными уровнями власти, обеспечивающими оптимальный баланс общегосударственных и субъектных интересов, дифференцированное и конкретное управление общественными процессами.
Государственные органы на уровне федерального округа решают не только повседневные вопросы государственного управления территориальным развитием, реализации полномочий федеральных государственных структур на межрегиональном уровне и в субъектах Российской Федерации, но и задачи осуществления стратегических установок центральной власти, состоящих в обеспечении на соответствующем управленческом уровне интересов национальной безопасности, особенно в части поддержания государственной целостности страны.
Федеральные округа остаются мало эффективной структурой в системе российской власти. «Административной аномалией» называет их американский политолог П. Реддуэй. Это определение очень точно передает особенность этого института, обладающего высоким символическим и слабым реальным капиталом.
Создавая Федеральные округа, Кремль не решился придать им полномочия и ресурсы подлинного центра власти. Отчасти это было связано с тем, что в федеральном Центре ФО многими рассматривались как временная структура. В силу этого ФО так и остались недостроенной административной конструкцией, еще одним каналом взаимодействия между Центром и регионами. Причем, насколько показывает опыт, недостаточно эффективным по сравнению с уже имеющимися.
После того, как политические элиты в регионах свыклись с фактом существования Федеральных округов, попытались с ними работать и решать свои внутренние задачи, становилось все более очевидно, что на региональном уровне им не удалось стать реальным конкурентом региональной власти, которая располагает несопоставимыми с ФО реальными ресурсами, а главное - лучше знает и понимает внутрирегиональные процессы и их направленность.
Какое будущее ждет Федеральные округа? В большинстве своем ответы участников исследования на этот вопрос остаются крайне неопределенными. Для того, чтобы ФО стали влиятельной структурой, считают некоторые опрошенные, потребуются серьезные усилия со стороны федерального Центра, направленные на расширение полномочий, придание этому институту конституционного статуса и укрепление его кадрового потенциала. Насколько Москва готова к такому развитию событий, покажет время.
Все меньше общих тенденций просматривается в деятельности полпредов Президента в федеральных округах. Формально они решают единые задачи (унификация правового пространства, проведение политики Центра, координация территориальных представительств федеральных ведомств). Вместе с тем, в процессе их решения и помимо него каждый из полномочных представителей занимается укреплением собственного положения как в региональной элите, так и на федеральном уровне.
Как изначально и предполагалось, основной вектор развития федеральных округов направлен на их постепенную трансформацию в центры территориального развития. Перед каждым из полпредов, исходя из специфики подведомственной территории, стоят различные задачи. Кроме того, в рамках формально единой по функциям и полномочиям структуры наблюдаются значительные диспропорции, вызванные укреплением одних и стремительным ослаблением других направлений деятельности.
С известной долей условности можно систематизировать общие черты деятельности полномочных представителей, разделив их на тех, кто имеет достаточно сильные позиции в своих округах, и тех, что позиции не отличаются достаточной устойчивостью.
В целом федеральные округа являются достаточно эффективным организационным механизмом реализации политики Центра. Во всех округах осуществляются федеральные проекты реорганизации прокуратуры, создаются структуры финансового мониторинга, проводятся мероприятия, сопровождающие реформы ЖКХ и РАО "ЕЭС". Полпредства способствуют и реализации проекта реформирования местного самоуправления.
По-разному складываются отношения с федеральным правительством. Довольно высок конфликтный потенциал взаимодействия с кабинетом аппаратов полпредств СЗФО (калининградская проблема), ПФО (протекция со стороны полпреда развитию отечественного автопрома и проект "русского ислама"), СФО (намерение полпреда замкнуть на себя организационное обеспечение реализации стратегии развития Сибири), ЮФО (попытка полпреда переложить на правительство ответственность за срыв ФЦП "Юг России").