Эволюция бюрократии в 19 столетии

Цель работы: осуществить комплексный анализ правовых норм, практики государственной службы 19 века, плюсов и минусов различный бюрократических систем.

Великодержавная бюрократия была политической элитой в первой половине 19в., и должна была решить главную цель социально-экономической модернизации государства, а именно: крестьянскую «Русская дореволюционная бюрократия была основана Императором Николаем Первым в качестве фундаментальной точки для освобождения крестьян: не было никакой собственно физической возможности воплотить в жизнь освобождение крестьян, ссылаясь исключительно на дворянский государственный устой».
Сама бюрократия родилась не в 19 в., а намного раньше: обособление особой группы лиц, профессионально занимающихся делопроизводством, относится к 16 в. Бюрократия, в дословном смысле, рождается в начале 18 в., вследствие петровской Табели о рангах: учреждение последней переходит к созданию нового типа потомственного дворянства – служилого, численность которого к середине 18 в. составила более половины дворян – 148 685 из 253 068 человек. Но лишь во время царского правления Александра I бюрократия поэтапно становится субъектом становления главных государственных решений, что и констатирует В.О. Ключевский: в 19 в. «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией».
Русская бюрократия – это новый служебный класс, который создала империя, пытаясь убрать им слишком легкомысленное, охладевшее к службе дворянство. Бюрократия была «инобытием» дворянства: новой, упорядоченной формой его структуры». Имперская бюрократия имела три этапа становления: 1825–1855 гг. – период правления Николая I, когда бюрократия стала новым правящим классом; 1855–1881 гг. – период главенствующего положения либеральной бюрократии в качестве субъекта реформ 1860–1870-х гг., 1881–1917 гг. – этап медленного упадка бюрократии, неэффективность которой стала главной причиной крушения Российской империи.
Но даже при таких параметрах роста управленческой структуры отношение его числа к числу населения по большей части отставало от таких же показателей в развитых европейских странах: в конце 18 в. 1 чиновник приходился на 2250 человек, в 1851 г. – на 929 человек; в 1903 г. – на 335 человек.
Из-за значительного роста числа управленческого аппарата правительство приняло меры по уменьшению количества лиц, имевших право на службу в потомственном дворянстве, то есть входить в элитарный круг. В 1845 г. Манифест «О порядке приобретения дворянства службой» лимитировал порог получения потомственного дворянства 5 высшими классами, а закон 1856 г. «О сроках производства в чины по гражданской службе» - 4 высшими классами. Следующей мерой по ограничению количества лиц, претендовавших на достижение потомственного дворянства, была полная отмена права на обретение потомственного дворянства на принципе присвоения орденов.
К политической элите относилось именно пять высших классов, число которых в середине 19 в. была около 1,5 тысячи человек. Удельный вес этих четырех классов в составе чиновничества на протяжении 19 в. был почти всегда стабильным, и составлял около 1% (в 1847 г. – 1,1%, в 1857 г. – 1% - 857 человек при всеобщей численности чиновничества 86 066 чел.; в 1903 г. также около 1% - 3756 были чины высших 4-ех классов).
Уклонение высших структур русского общества нести службу государству зародило устойчивое понижение количества дворян в составе среднего и низшего звена управленческого строя на протяжении всего 19 в. (по данным А. Корелина, в 19 в. количество потомственных дворян среди низших и средних классов было не более 20-40%). Но среди высшего чиновничества % потомственных дворян в 19 в. оставался таким же высоким и даже на исходе 19 в. не был ниже 70%.
Настоящая элита империи состояла почти полностью из дворян: в Комитете министров - 100%, в Государственном Совете – 98,2%, в Сенате – 95,4%. Согласно заметкам П.А. Зайончковского, структура высшей губернской администрации и та состояла, конечно, из дворян: 100% губернаторов, 88,2% вице-губернаторов, 81,6% председателей казенных палат и 66,6% прокуроров в губерниях являлись дворянами. Большое число дворян были землевладельцами. Такие же данные, что высшие чины набирались, в основном, из дворян писал и С.М. Троицкий.

В середине 20 века в системах бюрократического устоя произошел сдвиг от иерархического образца вначале к рыночным моделям, а потом к сетевым, что было связано с реформами государственного управления, которые были направлены на увеличение качества государственных услуг, увеличения эффективности функционирования государственного аппарата. Иерархическая, рыночная и сетевая организация бюрократического устоя разные по способам распределения ресурсов, способам контроля и координации. Но иерархическая модель бюрократического устоя достаточно сильно критикуется учеными, она не исчезла и не устарела. Бюрократии сами по себе это лишь зависимые институты, которые создаются для удовлетворения потребностей людей. Поэтому главная проблема бюрократии – как улучшить ее использование. Как говорят исследователи, постулаты иерархической модели о четком контроле нуждаются в адаптации к увеличивающейся неорганизованности государственной структуры, где бюрократические рамки только начало, а не конец процесса управления. Также, возможно, что неизвестные обстоятельства контрактации могут, в итоге, внести корректировки в иерархическую структуру бюрократического устоя. Но даже если этого не случится, то ориентирование на клиентов, конкуренция, и оценка продуктивности, вместе никогда в мире не смогут заместить вертикальную отчетность государственного аппарата. В это же время, рыночная модель бюрократического устоя не получила бы широкой поддержки общества, если бы она не поднимала бы важные вопросы взаимоотношения государства, бизнеса и общества. К главным характеристикам рыночной структуры государственного управления относится возложение полномочиями государственных менеджеров, саморегуляция государственных менеджеров на основе стимулов, передача тех функций государства, которые эффективнее могут быть исполнены в частном секторе, на аутсорсинг, конкуренция между производителями услуг, вовлечение граждан в государственное управление, измерение результатов деятельности органов и служащих, руководство не правилами, а миссиями, стремление предотвратить проблемы до их возникновения. Как отдельная, но все же вытекающая из рыночной, сетевая модель бюрократического устоя набирает все большую популярность среди практиков и теоретиков в области государственного управления, и основными ее характеристиками можно назвать наличие отношений доверия, реципрокной среди участников взаимодействия, их желание участников работать вместе на достижение общего хорошего результата. Говорят, что сетевая модель подрывает конкурентные механизмы рыночной модели, несмотря на то, что сети, а затем и сетевая модель бюрократического устоя, возникла из-за развития рыночной модели. Главная проблема и рыночной, и сетевой моделей бюрократического устоя заключается в обеспечении отчетности государственных служащих и бюрократического аппарата, эффективном контроле и направлении процесса реализации государственной политики. Данная работа позволяет сделать вывод, что однозначного выбора одной из трех моделей нет. Каждая модель имеет свои преимущества, недостатки и условия эффективности. Возможно, при поиске наиболее эффективной для страны модели бюрократического устоя следует обращаться ко всем трем рассмотренным моделям. Перед современным обществом стоят вопросы адекватности управления государством с помощью иерархической модели бюрократического устоя, степени необходимости реформирования этой модели для эффективного управления. Очевидно, что некоторые органы государственной власти не могут основываться на рыночных или сетевых принципах (например, высшие исполнительные органы власти, судебные органы власти), и поэтому им следует остановиться на иерархической модели. Точно также, агентствам нецелесообразно руководствоваться непосредственно иерархической моделью, а целесообразно объединяться вместе и использовать в работе рыночные принципы, так как иерархическая жесткость мешает в сотрудничестве с клиентом при предоставлении им государственных услуг. В России на сегодняшний день, до завершения процесса реформирования государственного управления, мы можем наблюдать преимущественно иерархическую модель бюрократического устройства. В то же время, проводимые Административная реформа и Реформа государственной службы внедряют в практику государственного управления рыночную модель бюрократического устройства. Представляется интересным проанализировать различные аспекты этого внедрения, как, например, эффективность распределения прав собственности при заключении частно-государственных партнерств. Кроме того, интересным является выяснение, насколько применима сетевая модель бюрократического устоя в российской практике государственного управления.