Административный контроль и контрольные службы исполнительной власти

Цель работы – рассмотреть понятие и функции административного контроля.

В юридической литературе не раз предпринимались попытки решить вопросы определения социальной сущности и юридической природы контрольно-надзорной деятельности. В юридической литературе высказано следующее мнение: сущность контроля заключается в фиксировании адекватности (соразмерности) целей принимаемых решений действиям, совершаемым для достижения целей, и достигнутым результатам. Конечная цель контроля, по мнению авторов, установить, насколько предпринятые изменения объекта соответствуют запланированному состоянию данного объекта [17 с. 200] .
Под сущностью контроля следует понимать деятельность государства в лице его органов и членов гражданского общества, направленную:
на осуществление наблюдения, выявления, анализа полученной информации о происходящих процессах, имеющих государственно-правовое значение;
установление отклонений и нарушений социальных норм (в первую очередь правовых) и целей;
предъявление требований и представление предложений по устранению или корректировке норм и целей управления.
Контроль можно определить как процесс, обеспечивающий достижение системой поставленных целей и состоящий из трех основных элементов: установление стандартов деятельности системы, подлежащих проверке; соизмерение достигнутых результатов с ожидаемыми; корректировка управленческих процессов, если достигнутые результаты существенно отличаются от установленных стандартов. В наиболее распространенном юридическом значении контроль — это сфера государственной деятельности, осуществляемой органами государственного контроля и государственной власти, чья задача сводится к контролю за исполнением законов. При этом необходимо учитывать: государственный контроль может быть оправдан, если он осуществляется для обеспечения интересов общества и соблюдения нормативных предписаний и эталонов, а также может достичь поставленных перед ним целей. Вместе с тем указанный перечень оснований осуществления государственного контроля можно продолжить. Но, исходя из сказанного, очевидно главное назначение государственного контроля: обеспечение недопущения действий, отклоняющихся от заданных параметров, выполнения решений в соответствии с нормами закона, предупреждение или пресечение нарушения установленных норм, а в случае совершения таких нарушений — принятие мер по устранению отрицательных последствий.
В широком смысле целями государственного контроля выступают: защита конституционного строя; охрана прав и свобод человека и гражданина; эффективность государственного управления; стабильность формы устройства государства; поддержание соответствия издаваемых нормативных правовых актов Конституции РФ; обеспечение соответствия действий должностных лиц правоустановлениям; обеспечение законности и правопорядка [14 с. 15].
Некоторые авторы обосновывают существование непосредственных и конечных целей контроля. Так, непосредственные цели рассматриваются ими как деятельность по превенции и пресечению отклонения деятельности или поведения субъектов от установленных правил, или, например, по соблюдению стандартов качества продукции (услуг). Конечные цели контроля непосредственно связаны с целями, установленными правовым регулированием деятельности или поведения, и существуют для защиты субъектов общественных отношений от возможных отрицательных последствий различных видов деятельности в целях обеспечения их безопасности и законных интересов, прав и свобод.
В административно-правовой науке сложилось в целом устойчивое мнение о том, что разновидностью государственного контроля органов исполнительной власти является административный надзор: во-первых, в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических); во-вторых, за определенным кругом субъектов или направленный на определенный круг вопросов; в-третьих, за поведением определенной категории граждан [10, С. 265]. Контроль и надзор изначально выступают как правовая форма функционирования государственных органов по исполнению функций государства, поэтому их осуществление обоснованно связано с развитием государства.. Кроме того, в каждой стране на исторических этапах развития деятельность по осуществлению государственного контроля и надзора осуществляется по отличным направлениям и использует различные методы в соответствии с существующей формой государственного устройства, организацией государственного управления и задачами, стоящими перед ним.Особый характер контрольно-надзорной деятельности позволяет говорить о «четвертой» ветви власти — контрольной. Контрольная ветвь власти, являясь самостоятельной и равноправной с иными ветвями государственной власти, позволит осуществлять контроль от имени институтов гражданского общества за всеми органами государственной власти и их должностными лицами.Только контроль, осуществляемый не в связи с функционированием законодательной, исполнительной или судебной власти, а как единая функция государственной власти в целом, может быть всесторонним, всеохватывающим и позволит обеспечить реальную демократичность функционирования всего государственного механизма в условиях формирования правовой государственности в России.

Контроль как юридическая категория имеет глубокие исторические корни. В общесоциальном значении контроль рассматривается: а) как явление, присущее всякой совместной деятельности, где складываются какие-либо общественные отношения, и является одним из средств регулирования этих отношений, б) как разветвленная система государственных и общественных институтов, в) как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм. В юридической науке государственный контроль рассматривается как функция государственного управления, средство обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе и организационной структуры), улучшения результативности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление.Сегодня в контроле (согласно концепции широкого понимания государственного управления) участвуют органы и должностные лица, представляющие не только все ветви государственной власти, но и специализированные государственные структуры (счетные палаты, органы прокуратуры, уполномоченные по правам человека и др.), а также институты гражданского общества. При этом объектом контроля выступают различные направления деятельности органов исполнительной власти. В подавляющем числе случаев контрольный процесс инициирован государственным органом или общественной структурой для реализации соответствующей управленческой функции. Его содержание составляют установленные законом или иным нормативным правовым актом позитивные контрольные процедуры, отражающие специфику подконтрольного объекта и субъекта контрольной деятельности (например, парламентский контроль, финансовый контроль, государственный правозащитный контроль и т.п.). Юридическим результатом позитивного контрольного процесса является итоговый документ, содержащий предложения по улучшению управленческой деятельности, устранению выявленных недостатков и т.п. Однако на практике по итогам контроля зачастую выносятся правоохранительные предписания, направленные на устранение обнаруженных правонарушений, привлечение виновных к юридической ответственности. В этом случае возникает административно-правовой спор, который может привести к развитию административно-юрисдикционного процесса. Таким образом, сочетание процедурного и юрисдикционного производства можно назвать первой особенностью контрольного процесса. Вторая состоит в том, что его материально-правовую основу составляют нормы не только административного, но и иных отраслей права, например конституционного (парламентский контроль), финансового права (финансовый, налоговый, бюджетный контроль) и др.