Становление и развитие теории государственных и муниципальных финансов

Целью исследования является анализ становления и развития теории государственных и муниципальных финансов.

Учёт муниципальных долговых обязательств предполагает не только наличие формальной процедуры, которая, как правило, описана во всех нормативных актах, но и отражения в ней реально существующих долговых обязательств муниципалитета. Это, безусловно, подразумевается, однако в действительности, происходит по-другому.
В соответствии с пунктом 1.14.9 Положения о бюджетном процессе в Горнозаводском муниципальном районе, утвержденного решением Земского Собрания Горнозаводского муниципального района от 26.06.2013 № 46, учёт и регистрация муниципальных долговых обязательств муниципального района осуществляются в муниципальной долговой книге Горнозаводского муниципального района. Ведение муниципальной долговой книги осуществляется финансовым управлением администрации Горнозаводского муниципального района. Информация о долговых обязательствах вносится финуправлением в муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства. В муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения обязательств, а также другая информация, состав которой, порядок и срок ее внесения в муниципальную долговую книгу устанавливаются администрацией Горнозаводского муниципального района.
При наличии у муниципального образования долговых обязательств, не предусмотренных пунктом 2 статьи 100 Бюджетного кодекса РФ, их отражение не обязательно в долговой книге. Именно поэтому мы снова возвращаемся к вопросу о необходимости расширения понятия муниципального долга.
Следующим методом управления муниципальным долгом является метод оценки риска потенциальных или существующих долговых обязательств. С точки зрения возможностей администрации муниципального образования по степени влияния на факторы, вызывающие риски, эти риски подразделяются на две категории:
1) риски, связанные с внешними по отношению к администрации муниципального образования условиями и непосредственно неподконтрольные администрации (такие риски также определяются как косвенные риски);
2) риски, источники возникновения которых непосредственно подконтрольны администрации (прямые риски).
К рискам первой категории относятся: риск рефинансирования; риск процентной ставки; риск пролонгации; риск цены выкупа; риск со-инвестора. К рискам второй группы относятся: риск ликвидности (риск платежеспособности); кредитный риск (риск наступления гарантийного случая); риск платежа; юридические риски, за исключением риска изменения законодательства на вышестоящих уровнях бюджетной системы РФ.
Рассматривая методологический аспект в управлении муниципальным долгом, на наш взгляд, необходимо делать упор на те методы, которые позволят повысить качество управления и его эффективность.
Основным поименованным в законодательстве методом управления муниципального долга является реструктуризация долга, то есть изменение графика погашения основного долга и уплаты процентов по нему. Реструктуризация внешнего и внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.
Этот метод является достаточно эффективным при наличии возможности его применения.
В литературе также приводятся такие методы, как конверсия, то есть изменение первоначальных условий займа, касающихся доходности, чаще всего – изменение номинального процента с целью снижения расходов, связанных с выплатой процентов по долгу; консолидация (изменение условий займов, касающееся его сроков); унификация – объединение нескольких займов в один заем (в результате этой операции образуется консолидированный (или фундированный) долг); рефинансирование долга – погашение накопившейся задолженности путем размещения новых займов.
Погашение займов осуществляется путем выкупа (возможен досрочный выкуп) облигаций у инвесторов, проведения тиражей выигрышей по выигрышным займам, проведения тиражей погашения по выигрышным и процентным займам, амортизации долга (погашение долга частями).
Выплата доходов производится при выкупе у инвесторов дисконтных облигаций в виде разницы между ценой выкупа и ценой размещения займа, путем ежеквартальной (полугодовой или годовой) оплаты купонов или оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж.
Обмен облигаций по регрессивному соотношению – несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой.
Более детально, исходя из цели, поставленной в настоящем исследовании, предлагается рассмотреть поименованную в бюджетном законодательстве возможность введения временной финансовой администрации как метода управления муниципальным долгом. Действующее законодательство РФ не содержит положений, позволяющих признать публично-правовое образование несостоятельным (банкротом), хотя признает возможность их участия в гражданско-правовом обороте наравне с физическими и юридическими лицами. Несмотря на заявленное в законодательстве равенство всех участников гражданских правоотношений, публично-правовые образования (и муниципалитеты в том числе) обладают рядом существенных особенностей вследствие наличия у них властных полномочий.

Итак, в настоящем исследовании рассмотрены теоретические, правовые и методологические аспекты управления государственными и муниципальными финансами, изучена основная проблема, существующая в данной сфере, – отсутствие утвержденных на местах методик управления муниципальным долгом либо несоответствие, неадекватность существующих методик социально-экономической ситуации в муниципальном образовании.
В результате проведенного исследования сделаны следующие выводы.
Во-первых, предоставляемые действующим бюджетным законодательством возможности по управлению долговыми обязательствами используются муниципалитетами далеко не полностью, тогда как говорить об эффективном управлении муниципальным долгом, в частности, и муниципальным образованием в целом можно только тогда, когда для развития используются все возможности, имеющиеся у муниципалитета.
Во-вторых, сегодняшняя законодательная база не учитывает всех видов муниципальных долговых обязательств, существующих в действительности. Существование иных (помимо четырех, указанных в ч. 2 ст. 100 БК РФ) видов муниципальных долговых обязательств подтверждается как приведенным в исследовании анализом фактической ситуации в некоторых муниципалитетах, так и официальными отчетами, размещаемыми на сайте Министерства финансов Российской Федерации о структуре и объеме муниципального долга в России, где имеется отдельная графа с данными, которая так и называется – «иные долговые обязательства муниципального образования». При этом Минфин не объясняет, какими иными могут быть эти долговые обязательства, если согласно прямому указанию закона (ч. 2 ст. 100 БК РФ) долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом.
В-третьих, существует нечеткость в анализе структуры муниципального долга, которая вызывает в свою очередь несоответствие официальных отчетов об объеме и структуре муниципального долга реально существующей ситуации, а также отрыв от действительности утверждаемых муниципальными образованиями бюджетами и планами развития.
Далее, проблемы в управлении муниципальным долгом являются следствием неэффективного муниципального управления в других сферах. Практика показывает, что возникновению долга всегда предшествует – в самом общем смысле – либо принятие уполномоченным органом соответствующего решения (в соответствии со статьей 100 Бюджетного кодекса РФ), либо обстоятельства, связанные с ненадлежащим исполнением органами местного самоуправления своих функций.
Действительно, банкротство муниципального предприятия с последующим привлечением самого муниципального образования к субсидиарной ответственности по долгам этого предприятия свидетельствует именно о ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления и должностными лицами своих обязательств – по управлению муниципальными предприятиями: принятие неэффективных, экономически необоснованных решений, недальновидных решений (принятых без оценки последствий) либо решений, прямо противоречащих действующему законодательству. Именно таким, например, является решение о выводе активов муниципального предприятия, которое приводит к его банкротству.
Далее, при управлении муниципальным долгом, управлении муниципальными предприятиями, управлении в других сферах уполномоченные органы действуют в целях достижения своих отдельных целей, игнорируя общие задачи и функции института местного самоуправления; в итоге управленческая функция сама по себе теряет смысл, тогда как муниципальное управление в разных его направлениях должно преследовать одну цель – улучшение экономической ситуации в муниципальном образовании, в том числе посредством качественного управления муниципальными предприятиями и учреждениями и эффективного управления муниципальным долгом.
Кроме того, само управление муниципальным долгом должно носить системный характер, тогда как в настоящее время системность отсутствует: каждый муниципалитет действует сообразно своим представлениям о том, как надо управлять муниципальным долгом.
По результатам исследования сделан вывод о том, что основное концептуальное положение методики – расширение перечня обязательств, которые должны учитываться в категории муниципальный долг.
Исходя из этого, первым шагом для преодоления существующего законодательного пробела должно стать внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части формулировки определения муниципального долга, после чего соответствующие положения должны быть применены в методических рекомендациях по управлению муниципальным долгом и соответствующих положениях, принятых на уровне муниципалитетов.
Отсюда вытекают следующие обязательные к введению положения:
-при определении общего размера муниципального долга необходимо определять сумму и прямых, и зависимых обязательств;
-при учете зависимых обязательств по каждому факту возникновения такого обязательства следует проводить финансово-правовую экспертизу по вопросу обоснованности требований кредиторов по данному обязательству.
Безусловно, методика должна содержать порядок расчета суммы возможных заимствований, рисков, связанных с погашением как уже существующих долговых обязательств, так и планируемых. При этом риск должен быть рассчитан относительно обеих групп обязательств – и прямых, и зависимых. Однако необходимо отметить, что разработка самой методики (то есть требуемых для расчетов муниципальных долговых обязательств формул) является самостоятельной задачей, решать которую необходимо в отдельном исследовании.