Раскрыть трехуровневую схему анализа административной реформы в современной России.

Цель работы – раскрытие трехуровневого анализа административной реформы в современной России.

Из рисунка 2 следует, что концепт власти, существующая модель власти и господства, является базовой точкой в анализе административной реформы. Лицо, наделенное властью, реализует свою волю в ущерб интересам подчиненного. В этом проявляется сущность господства над другим лицом как его основная цель. Господство должно уравновешиваться инструментальным характером власти, в ее полезности для достижения чего-либо. Основной перекос в том, что власть как самоцель нацелена на самовоспроизводство и на экспансию. Достижение других целей оказывается побочным продуктом. Поэтому власть должна быть легитимной и наделенной «моральным измерением».
Власть представляется удачной точкой отсчета в анализе административной реформы. Она помогает найти «точку опоры», которая необходима, чтобы привести в движение государственный аппарат. Если власть в чистом виде не имеет встроенных ограничений, ее нужно ограничить извне, через создание условий, благоприятных для ее превращения в инструментальную власть. После изменений в государственном аппарате можно вести речь о программах и административных процессах.
Сформулированная в чистом виде идея трехуровневого анализа административной реформы отражает его междисциплинарный характер. Поиски оптимальной формы реформирования, близкой трехуровневому анализу, сопровождают весь процесс трансформации. Каждая зарубежная страна, как и Россия, накопила собственный опыт в сфере административных реформ. Этот опыт имеет существенные особенности, обусловленные политическими, историческими, правовыми и культурными особенностями данного государства. Вместе с тем в зависимости от основного содержания преобразований можно выделить функциональные, процедурные и структурные реформы.
Суть структурных реформ сводится к поиску оптимальной модели устройства органов управления. Так, например, в разных странах довольно часто подвергалась реформированию министерская система.
Одним из важнейших открытий неокономики является выделение трех основных видов деятельности:
- аврально-опытной, реактивной деятельности, ориентированной на индивидуальный, пришедший извне запрос, в результате обработки которого у исполнителей появляется опыт решения подобных задач;
- рутинной, осуществляемой в соответствии с четко и однозначно определенными должностными обязанностями, состоящей из отдельных операций, которые являются нормируемыми по времени и другим количественным характеристикам,  поддается формализованному контролю;
- проектной, направленной на создание новой или совершенствование существующей рутины.
 В управлении государством, в условиях постоянного поступления множества разнообразных запросов, преобладает аврально-опытная деятельность. В долгосрочной перспективе аврально-опытная деятельность оказывает разрушительное влияние на систему управления. В предельном случае речь идет о том, что сегодня называется «ручным управлением», когда без личного решения или вмешательства ключевого лица не может быть сделано практически ничего.
С появлением и развитием идеологии социального государства объем задач перед ним постоянно возрастает. Увеличение нагрузки на государство привело к снижению его эффективности, поискам моделей трансформации.
В английском варианте реформирования важнейшим нововведением стало разделение государственного аппарата на три уровня:
- центры принятия политических решений, занятые разработкой стратегий;
- исполнительные департаменты, принимающие решения о вариантах реализации этих стратегий (при этом исполнительные структуры переводятся на договорные отношения с центрами принятия политических решений, то есть им предоставляется полуавтономный статус вплоть до возможности их приватизации);
- частные и полунеправительственные компании-подрядчики, нанимаемые по контракту для выполнения конкретных работ в рамках разработанных на предыдущих уровнях проектов.
Таким образом, итогом преобразований должно было стать создание «трехэтажной» системы управления, в которой «первый этаж» стал бы заказчиком работ для остальных.
Базируясь на этой предпосылке реформирования в РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему органов исполнительной власти были включены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции между ними разделены следующим образом:
– министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также осуществляют координацию и контроль деятельности федеральных агентств и служб, находящихся в их ведении;
– службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;
– агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.
До этого федеральные органы исполнительной власти в РФ включали министерства, комитеты, комиссии, службы, агентства, надзоры.
Функциональные административные реформы предполагают оптимизацию задач и полномочий государственных органов, отказ от избыточных и дублирующих функций в рамках сложившейся структуры.
В первую очередь, функциональные реформы затронули централизованную администрацию, поскольку ограниченность возможностей министерской системы в руководстве экономикой и решении социальных дел стала очевидной уже в конце XIX века.
Можно выделить несколько основных изменений министерских систем в зарубежных странах, которые условно можно отнести к функциональным реформам (рисунок 3).

В заключение еще раз подтвердим актуальность темы работы следующими основными выводами:
- государственное управление выступает гибким изменчивым процессом, зависящим от многих факторов. Во внимание берутся внешние политические условия и отдельные внутренние процедуры, подлежащие регулированию. Ведь «государство, которое неспособно видоизменяться, неспособно и сохраниться» (Эдмунд Бёрк);
- административная реформа в России активно возобновлена с начала 1990-х годов, в условиях кардинального изменения государственного строя;
- административная реформа характеризуется кардинальным, но не имеющим свойств революции, переустройством публичного управления, механизмов воздействия государства на социально-экономические отношения;
- на фоне сложности и неоднозначности процесса реформирования в России возникают различные модели исследования административной реформы, одной из которых является трехуровневый анализ;
- схема трехуровневого анализа административной реформы предполагает исследование моделей власти и господства, государственного аппарата, административных процессов и программ и их последовательную модернизацию. Такая последовательность реформирования по мнению автора трехуровневой схемы анализа может привести к результатам лучшим, чем мы имеем на сегодняшний день;
- в РФ административная реформа началась со структурных изменений в системе органов государственной власти федерального уровня. Внимание было акцентировано на исполнительной ветви власти. В результате современная Россия имеет трехуровневую организацию исполнительных органов власти на федеральном уровне: министерства, службы, агентства. Между ними разграничены функции разработки политики, контроля и предоставления услуг;
- дальнейшее реформирование структуры органов исполнительной власти распространилось на региональный и местный уровень. Структурные преобразования сопровождались функциональными. Велась и ведется до настоящего времени активная работа по устранению дублирований функций органов управления, их избыточности, преодолению административных барьеров, внедрению в систему исполнительной власти конкурентных рыночных начал;
- следуя логике трехуровневого анализа административной реформы в современной России, сегодня недостаточно внимания уделяется реформированию властных отношений господства-подчинения. Хотя эти отношения характеризуют формальные и неформальные институты, в рамках которых действует государственный аппарат. При этом способность институтов поддерживать определенную модель власти и господства отражается во взаимодействии между публично-правовыми образованиями, в частности государством и государственными служащими, и гражданским обществом.